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五倍杠杆正值“十三五”规划建议制定当年

事项

7月14日至15日，中央城市工作会议在京举行，总书记出席并发表重要讲话。我国曾召开过5次全国层面的“城市工作会议”，但只有近两次（2015年、2025年）是以中央名义召开。因此我们将本次会议重点与2015年对比。

报告摘要

不变之一：规格高，7位政治局常委出席

和2015年一样，本次会议出席人员规格高，7位政治局常委均出席，并由总书记发表重要讲话、总理作总结讲话。

不变之二：时机类似，均是五年规划起点

均是新一轮国家级五年规划和城镇化五年部署的起点。一方面，2015年、2025年分别是“十三五”“十五五”规划的谋划之年，中央城市工作会议部署，或能为我们前瞻五年规划中城镇化建设，提供一个可观测窗口。另一方面，2015年、2025年也同样是新一轮城镇化五年部署起点。上一次正值2014年《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》发布次年，本次也是2024年《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》发布次年。

变化之一：城镇化判断出现重大变化

通稿指出，“我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期”，这是高层首次对城镇化判断作出转变。当前我国城镇化率67%，“十五五”时期，城镇化率计划接近70%。根据国际经验，城镇化率进入70%后或“缓慢发展”。具体抓手上，延续城市群建设，新增“分类推进以县城为重要载体的城镇化建设”，中西部部分有潜力县城或将得到重点支持。

变化之二：地产侧重“高质量城市更新”

2025年中央城市工作会议核心是“高质量开展城市更新”，区别于2015年中央城市工作会议的“大力推进”棚改三年计划。两次中央城市工作会议的定调，均是延续当年的前期政策脉络，没有“急转弯”。

具体看，本轮城市更新在时间、资金、模式上，与上轮棚改均存在本质区别。时间上，本轮更偏长期（目标到2030年）；资金上，本轮强调中央财政，同时强调地方债务风险可控；模式上，本轮侧重“存量提质增效”而非增量扩张。

变化之三：更关注城市“安全”

此次会议更关注城市“安全”。体现在两方面：一是在最前面的城市工作总要求中，新增一条“牢牢守住城市安全底线”。二是具体部署上，将“着力建设安全可靠的韧性城市”单独成段，并用“加快”“强化”“加强”，部署城市管网基建和社会维稳工作。

变化之四：点明“新”产业机会

主要包括城市更新；生活性服务业；减污降碳相关产业等，具体见正文。

展望后续，如何跟踪？

主要有三方面：1、会议的落实文件。本次仅是公布通稿，后续可能发布更详细的落实文件。2015年是12月会议召开后，次年2月中央印发《意见》。2、高层相关行程。2015年会议前后，高层行程聚焦京津冀地区，为次年雄安新区落地埋下伏笔。本轮会议还未识别到明确主线，需持续跟踪。3、中央高级别会议或文件。2015年会议当年和次年，城市工作贯穿中央顶层会议或文件。如偏中期的五年规划、中央深改委会议、中央财经领导小组会议，以及年度的中央政治局会议、政府工作报告、中央经济工作会议等，均着墨较多。

报告目录

一、对比2015年：两点不变

（一）规格高：7位政治局常委均出席

我国曾召开过5次全国层面的“城市工作会议”，但只有近两次（2015年、2025年）是以中央名义召开。1962年、1963年、1978年，我国先后召开第一次到第三次“全国城市工作会议”，但时代背景和城镇化情况和当下已经相距甚远。2015年，我国再次召开的最高规格的城市工作会议——中央城市工作会议，这是首次以中央名义召开的会议。次年的落实文件中定下机制，“定期召开中央城市工作会议，研究解决城市发展中的重大问题”。到今年7月，中央时隔10年再次召开中央城市工作会议，可看作是2015年会议的延续。

对比2015年，本次会议不变点之一在于：出席人员规格高，7位政治局常委均出席，并由总书记发表重要讲话、总理作总结讲话，体现中央对城市工作的高度统筹协调性。

（二）时机类似：均是新一轮五年布局起点

均是新一轮国家级五年规划和城镇化五年部署的起点。

一方面，2015年、2025年分别是“十三五”“十五五”规划的谋划之年。上次会议在2015年，正值“十三五”规划建议制定当年，次年出台的纲要首次将“推进新型城镇化”单独列为一篇。内容上看，2015年中央城市工作会议、“十三五”规划纲要一脉相承，比如均将城市群建设作为重点之一。与之类似，今年正值“十五五”规划开篇布局之年。此次中央城市工作会议，可能也是“十五五”规划中城镇化建设的一个观测窗口。

另一方面，两次会议都站在新一轮城镇化五年部署起点，是城镇化率60%到70%的跃迁。十八大以来，党中央、国务院先后两轮印发国家新型城镇化规划。或对应：2014年中央的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》（简称到2020年规划，目标到2020年城镇化率目标到60%左右）；《国家新型城镇化规划（2021-2035年）》（未公开印发）。去年，国务院依据2021-2035年规划，印发《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》（经过5年的努力，城镇化率接近70%）），参考点评《城镇化政策三点新变化：资金、地区、产业——评新版城镇化五年计划》。

二、对比2015年：四点变化

（一）地产侧重“高质量城市更新”

变化点之一在地产部署：2025年中央城市工作会议核心是“高质量开展城市更新”，区别于2015年中央城市工作会议的“大力推进”棚改三年计划。

两次中央城市工作会议的定调，均是延续前期政策脉络，没有“急转弯”。2015年12月中央城市工作会议前，当年6月国常会及国务院文件已确定棚改三年计划。今年7月中央城市工作会议前，国常会及中央文件也对城市更新做了部署。

基于政策文件看，本轮城市更新在时间、资金、模式上，与上轮棚改均存在本质区别。时间上，上次棚改时间为三年，而今年5月中央文件顶设定时间到2030年，意味着这可能是一项偏长期工程。资金上，上轮棚改以货币化安置为抓手，同时在政府举债、PPP、融资平台等多维度创新融资机制，本轮侧重于“中央财政”，但资金体量尚待明确；地方债务仍强调“债务风险可控”。模式上，本轮侧重“存量提质增效”而非增量扩张，“加强既有建筑改造利用”、“不搞大拆大建”。

（二）城镇化判断：快速增长→稳定发展

变化点之二在于：对城镇化发展判断的重大变化，通稿指出，“我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期”，这是高层首次公开对城镇化判断作出转变（基于公开可得信息）。

国际经验看，城镇化率进入70%后或有所放缓。2024年，我国城镇化率已经达到67%，规划“十五五”时期（到2029年）城镇化率接近70%。据国家发改委转载文章《“十四五”时期新型城镇化拓展投资空间的趋势和潜力》，“从国际经验看，城镇化增长符合S型曲线，其发展一般会经历初始、加速、减速和饱和四个阶段。其中，城镇化率达到20%之前属于初始阶段，加速阶段和减速阶段分别是城镇化率从20%快速增加至50%、从50%减速增加至70%的情形，城镇化率进入70%后缓慢发展的情形属于饱和阶段”。

具体抓手上，除延续城市群建设外，此次会议特别提到县域建设。通稿不变的地方在于，“发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈”，“促进大中小城市和小城镇协调发展”。变化在于新增“分类推进以县城为重要载体的城镇化建设”。具体涉及区域上，或重点支持中西部部分有潜力县城建设。可参考去年的《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》，“实施潜力地区城镇化水平提升行动”，“以冀中南、皖北、鲁西南、豫东南、湘西南、粤西、川东等城镇化潜力较大的集中片区为重点”。

（三）更关注城市“安全”

变化点之三在于：此次会议更关注城市“安全”。体现在两方面：

在会议通稿最前面，当前和今后一个时期城市工作的总体要求中，此次会议新增了一条，“牢牢守住城市安全底线”。

在具体部署中，将“着力建设安全可靠的韧性城市”单独成段。用“加快”“强化”“加强”，部署城市管网基建和社会维稳工作：“推进城市基础设施生命线安全工程建设，加快老旧管线改造升级”，“强化城市自然灾害防治，统筹城市防洪体系和内涝治理”，“加强社会治安整体防控，切实维护城市公共安全”。

（四）点明“新”产业机会

变化点之四在于：此次会议点明了若干新产业机会，可能包括：

1、城市更新相关：通稿提到，城市工作要“以推进城市更新为重要抓手”。除通稿提到的地下管网建设等，可能还包括城市更新中的新技术新应用等，如“加强物联感知设施部署和联网监测”，“推动北斗应用融入城市建设管理”（去年《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》内容）。

2、新增“大力发展生活性服务业，提高公共服务水平”。今年政府工作报告也有类似部署，“扩大健康、养老、助残、托幼、家政等多元化服务供给”“释放文化、旅游、体育等消费潜力”。

3、减污降碳相关产业。通稿提出，“采取更有效措施解决城市空气治理、饮用水源地保护、新污染物治理等方面的问题，推动减污降碳扩绿协同增”。

三、展望后续：如何跟踪？

参考2015年，后续主要关注事件如下：

1、中央城市工作会议的落实文件。上次是时隔2个月左右印发。2015年12月会议召开后，次年2月中央印发《意见》，做更细化部署。